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Gobernanza – conjunta - para los tiempos del COVID-19


Seguramente ninguno de los teóricos que acabaron de construir la idea de gobernanza, a mediados de los 90, ni los expertos que la han ido utilizando hasta ahora, habrían pensado en una mejor ocasión para su desarrollo que en el caso de una crisis de alcance mundial, como la que ha generado la pandemia del covid-19. Nunca como hasta ahora ha sido más relevante que “el ejercicio de autoridad política, económica y administrativa para manejar los asuntos de la nación” se desenvuelva a través de “un complejo de mecanismos, procesos, relaciones e instituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones y median sus diferencias” como leemos en un texto del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, de la ONU.
El impulso de la Unión Europea, con el Libro Blanco sobre la gobernanza - Diario Oficial C 287 de 12.10.2001 – inspiró, en esa dirección, muchas iniciativas posteriores de los países miembros, como al equipo que recibimos el encargo de elaborar el borrador de lo que luego sería la Ley 4/2011 de la Buena Administración y Buen Gobierno de Illes Balears. Los redactores de la propuesta del gobierno, a finales de la primera década de los dos mil, propusimos incluir, en el título segundo sobre el Buen gobierno, en el capítulo sobre “liderazgo ético e integrador”, que la  orientación de la política del Govern de Illes Balears se basara en estrategias y acciones que impulsasen “la idea de gobierno relacional, tanto de interacción multinivel en la propia administración autonómica, como de interacción con otras administraciones públicas y con la sociedad civil (…) para garantizar la integración en red de los ejes público-privado-civil y local-global”, según recogió finalmente, tras su paso por el Parlament, el artículo 33.
Desde luego que, con nuestra iniciativa, no fuimos muy visionarios, nunca pensamos en un reto global, ya que, principalmente nos guiaba aportar un enfoque novedoso a lo que el día a día nos venía demostrando: la actuación unilateral de muchos  de los actores de las distintas políticas públicas era muy insuficiente – y a veces contraproducente - para dar una adecuada respuesta a los cada vez más acuciantes problemas cercanos y corrientes y que, sólo articulando las energías y expectativas varias que concurrían en cada ocasión, podíamos pensar en mejorar, de un modo relevante, los resultados y efectos de las políticas.
Pero hay que decir que, salvo para quienes estamos involucrados en algunos de los otros dos espacios vecinos de la gobernanza, como son la gobernabilidad y la nueva gestión pública, o en otros muy específicos, como en la formación innovadora de gestores públicos, el desarrollo de la estrategia de la gobernanza no ha tenido el recorrido que se esperaba. Ha servido, sí, cuando se ha adornado el nombre de alguna unidad administrativa e incluso de alguna estructura política que, impasibles, tras el lavado de cara conceptual, han seguido haciendo lo mismo – o incluso menos - que antes. Y ello porque, en nuestra recia cultura, las competencias son para reclamarlas y conquistarlas y, una vez conseguidas, ejercerlas o, al menos, que no las ejerzan otros. Compartir es, en esa cultural vertical, un verbo que se usa poco. Escuchar, a otros, y más si el otro es alguien de la sociedad civil, se declina sólo en pretérito pluscuamperfecto, y se convierte en un encomiable e inusual ejercicio.
Sólo cuando nos dimos cuenta de que la naturaleza integrada y las interconexiones de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) eran vitales para conseguir los propósitos de la Agenda 2030 y la transición ecológica, comenzaron a variar las posiciones de quienes se sentían cómodos con la reivindicación o la reclamación a secas – de abajo hacia arriba o lateralmente - o con la sola exigencia – de arriba hacia abajo - y se empezó a transitar por el camino de la corresponsabilidad.
Hace unas pocas semanas, como sabemos, por la presencia del concepto de cogobernanza en los discursos políticos, se ha instalado el término repentinamente en los telediarios gracias a su uso frecuente por los miembros del Gobierno de España.
Se ha señalado en ocasiones que, el término que se utiliza desde Moncloa, no es propiamente el mismo que da título a estas líneas, ya que se le ha incluido la partícula, “co”, que adjetiva o redunda. Y es que la palabra gobernanza se ha ido matizando, reduciendo o ampliando en estos últimos años, pero generalmente sin perder su esencia o al menos su intención. Se ha hablado de gobernanza europea, de metagobernanza – gracias al profesor Carles Ramió -, de buena gobernanza… es decir, desde variadas perspectivas. Han escrito sobre y con ella maestros como Francisco Longo, Miguel Salvador y Rafael Jiménez Asensio, enseñándonos un paso distinto hacia un destino diferente. Y ahora, en todas las tertulias, se habla de gobernanza conjunta o cogobernanza, ya de un modo formal, incorporado el término al elenco normativo tras la Orden SND 387/2020 de 3 de mayo, que lo incluye en su enunciado.
No cabe duda de que esta era una excelente ocasión para el uso de la idea de gobernanza conjunta. El no haberlo utilizado y empleado hubiera supuesto un gravísimo error en el contexto de una declaración de Estado de Alarma con una drástica e inédita limitación de derechos de movilidad para poder contener los efectos brutales de la enfermedad que ha supuesto cerca de 30.000 muertos en dos meses en España y centenares de miles en el mundo. La propuesta de gestión lo más conjunta posible era un recurso inteligente e inevitable. Asi, la transición hacia la nueva normalidad se basa en un plan, aprobado el 28 de abril de 2020, en el que se actúa “en permanente diálogo bajo los principios de cooperación y colaboración”, con decisiones finales tomadas “a partir de la evaluación conjunta del panel de indicadores previsto en el Plan y considerando todos los factores que pueden influir sobre la evolución de la epidemia”.
Pero si nunca tuvimos mejor ocasión para lanzar esa muy nueva estrategia, tampoco nunca habríamos encontrado un escenario tan poco propicio para su estreno.
Por un lado, porque, por lo reducido de su ejercicio anterior, se nos ofrecen importantes incógnitas sobre su aceptación cultural por parte de todos los actores del ámbito de los gobiernos, que caminan por un estrecho y limitado sendero, flanqueados por los profundos barrancos de las muertes masivas, a un lado, y la quiebra económica y un paro inimaginable hace solo unas semanas, al otro.
La sutileza que de los liderazgos exige esa nueva forma de hacer política choca, por otra parte, con el muy bronco tono partidario que se registra en las intervenciones parlamentarias de algunos. Y en un clima de confrontación total y de insulto generoso y fácil, es muy complicado generar gobernanza.
Uno de los ingredientes básicos de la gobernanza, la confianza entre las partes, hemos visto que se vende muy cara. La lista de personas con importante papel en ese esquema, que han dejado de tener confianza en otras, va siendo ya notable, por déficits tanto hacia arriba como hacia abajo: la de una directora general de salud pública, hacia su presidenta; la de una consejera, hacia sus empleados públicos; la de un consejero, hacia un gerente de hospital; la de president@s hacia sus consejer@s de Sanidad…; y de manea lateral: la de los y las sanitarias que están en primera línea, hacia quienes gestionan; la de los y las técnicas que cumplimentan datos, hacia quienes evalúan…
Además, la determinación y el intercambio de posiciones y de estrategias, está sujeto a un calendario infernal que marca un virus devastador y que determina un sistema de toma de decisiones de enorme calado y trascendencia, en plazos cortísimos. Por ejemplo, nunca se habían producido tantas reuniones – ahora virtuales – para tomar decisiones, en un tan corto espacio de tiempo entre el presidente del gobierno de España y las presidentas y presidentes de los gobiernos de las Comunidades y Ciudades Autónomas. Y nunca la actividad económica y la agenda de la ciudanía, pero, sobre todo, la salud de tod@s era algo medido con tanto detalle, evaluado, debatido, hecho público y modificado su alcance y su contexto, en ciclos semanales.
Pero, sobre todo, este es un proceso en el que hay que tener muy presente que algunos gobiernos están pensando más en sus oposiciones partidarias internas – si el equipo de valoración no “otorga”, en el sistema de fases, el visto bueno a un informe de un territorio, puede que alguien interprete que es porque algo no se está haciendo o no está saliendo bien -, o en su competencia comercial – especialmente en términos turísticos y de reputación, como se ha explicitado – con otros territorios que pugnan por aparecer, con fechas ciertas, y cuanto antes, entre los destinos disponibles para los tour operadores. La diferente concepción de lo que supone avanzar – más allá de su acepción actual más común, el que desescala antes – provoca también cierta tensión entre quienes están más pendientes de lo que piden algunos sectores económicos – y a lo que aspiran realmente es a rapelar, casi sin cuerda y mosquetones, y llegar en un pis pas abajo - y quienes están más atentos a los organismos internacionales y/o los expertos en virología, polos que tienden a contraponerse.
Si el gran objetivo de unos actores es aumentar la movilidad y la actividad económica y la de otros garantizar la salud de la ciudadanía, en dimensiones incompatibles, la gobernanza se convierte en un ejercicio difícil, reservado en exclusiva a gobiernos de una extraordinaria madurez.
Entre la bruma del momento aparece, de vez en cuando un sol resplandeciente, como el magnífico ejemplo que ha significado el acuerdo de empresas, sindicatos y gobierno de España, sobre los ERTES, en el que, como subrayaba la ministra del ramo, todos han sabido dejar aparte sus legítimas diferencias para encontrar soluciones buenas para el país.
Estamos todavía en medio del camino. Yo echo en falta más protagonismo de los gobiernos locales – sobre todo de las grandes ciudades y de algunos entes supramunicipales - y de la sociedad civil. El trabajo hecho por el equipo del dr. Gadsden con la ISO 18091 es algo a tener en cuenta, en esa dirección.
Si usáramos un símil musical podríamos decir que, a un piano acostumbrado a dos manos – de un solo intérprete - se han sumado otras 38 – de 17+2 intérpretes – algunos de las cuales son, a rabiar, de las teclas negras y otros de las blancas, ponga lo que ponga la partitura. Y otros han decidido que, a las corcheas, ni agua. Y el control de los pedales, por exigencias del guion, queda en manos – en pies, para ser más preciso – de uno sólo de los intérpretes, al que todos los demás miran de reojo…

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